L'Union européenne, l'Europe et l'Europeification est une notion plus subtile. Il s'agit en fait de l'expansion du mode de fonctionnement très particulier de l'Europe qui n'obéit pas à la politique traditionnelle. On a déjà eu l'occasion de voir que l'Europe n'est pas une fédération classique, mais si jamais ça devait être une fédération, c'est une fédération à l'envers. Jacques Delors avait une expression très imagée puisqu'il parlait de l'Europe comme d'un opni, un objet politique non identifié. L'Europe s'est efforcée de renouveler le mode de l'action politique.
Et cela se voit à trois niveaux. Tout d'abord, par le paradoxe du droit communautaire qui crée un ordre interne à partir de traités internationaux. Cela se voit également dans la répartition des compétences. Et enfin, à travers la méthode communautaire elle-même. Regardons tout d'abord le paradoxe du droit communautaire, qui d'après Louis Cartroux est un ordre très particulier, puisqu'on crée un ordre interne sur la base des traités, qui depuis le traité de Rome jusqu'au traité de Lisbonne, constituent la matrice de la construction européenne.
Sur la base de ces traités, nous avons le droit dérivé qui est de deux natures. Il y a déjà un ordre juridictionnel et le juge de la Cour européenne de justice a eu un rôle extrêmement important dans la création de l'Europe, mais également à travers les actes administratifs qui sont de trois ordres. Nous avons les règlements, nous avons les directives et les décisions. Les règlements qui sont donc des procédures qui s'imposent à tous les États. Les directives qui fixent les objectifs à atteindre, mais en laissant aux États le droit de choisir les moyens qu'ils jugent les plus opportuns pour atteindre ces objectifs. et enfin les décisions qui concernent des situations particulières, des cas individuels.
Le paradoxe du droit communautaire réside également dans son applicabilité. Contrairement au droit international public, le droit communautaire s'applique directement et immédiatement dans l'ordre interne. Et nous avons un arrêt très célèbre, l'arrêt Fangenlos de 1963, qui dès l'origine du marché commun a fixé cette règle. Et l'année suivante, en 1964, l'arrêt Costa contre Enel a précisé que le droit communautaire primait en toute situation sur le droit national. Nous sommes là dans une situation véritablement particulière au regard des procédures classiques du droit international public, puisque nous avons un droit extérieur qui vient s'appliquer directement à l'intérieur des systèmes législatifs des États membres.
Enfin, la caractéristique du droit communautaire réside dans le double degré de juridiction, avec bien sûr la Cour de justice de l'Union européenne, qui est l'organe principal, qui siège à Luxembourg, mais nous avons, comme dans le droit interne, un double niveau de juridiction, avec la création en 1991 du tribunal de première instance. Donc au regard du droit international public, nous sommes vraiment dans une situation particulière puisque l'on crée un ordre interne sur la base de traités, puisque ce droit international s'applique directement et prime sur le droit intérieur.
Et contrairement à la Cour internationale de justice, la Cour de justice de l'Union européenne est complétée par un tribunal de première instance, donc complétée par un deuxième degré de juridiction. C'est la première caractéristique du système européen. La deuxième caractéristique réside dans la répartition des compétences. On sait qu'en 1965, le général de Gaulle avait déclenché la crise de la chaise vide parce qu'il s'opposait à une évolution qui voulait que la Commission prenne plus d'initiatives et aie plus de pouvoir.
Et le général de Gaulle avait à l'époque obtenu satisfaction puisque les pouvoirs de la commission étaient essentiellement concentrés sur les politiques sectorielles, étaient concentrés sur l'organisation du marché intérieur, c'est-à-dire l'organisation des quatre libertés, liberté, liberté de circulation des hommes, des capitaux, des services et des marchandises et également les pouvoirs de la commission consistaient à organiser à l'intérieur de ce march commun les r de la concurrence pour justement que cette concurrence soit fauss Mais les choses ont singuli chang partir de 1986 partir de l unique et désormais nous avons trois types de compétences.
Nous avons déjà les compétences exclusives, celles qui appartiennent à la Commission, les compétences du premier pilier, des compétences, je vous l'ai déjà dit, qui ont tendance à s'élargir, qui concernent aussi bien les questions agricoles que les questions de commerce et questions d'organisation du marché intérieur, mais également désormais les questions de protection des frontières. Nous avons ensuite des compétences implicites, les compétences qui découlent des compétences exclusives. L'exemple, c'est en matière de transport. il est clair que si la Commission a un pouvoir en matière d'organisation des marchés agricoles, le transport des produits agricoles relève implicitement des pouvoirs de la Commission.
Et ce principe a été acté dès le traité de Rome par l'article 235 et confirmé en 1991 par l'arrêt à ETR. Et enfin, et c'est là où il y a des problèmes, il y a les compétences partagées, les compétences qui peuvent être soit du ressort de l'unité fédérale, soit du ressort des États membres. Et là, bien évidemment, il y a une lutte permanente et c'est pourquoi ici on peut parler de fédéralisme participatif, les États membres s'efforçant de faire en sorte que la Commission n'empiète pas systématiquement sur leurs prérogatives, d'où la notion du principe de subsidiarité qui a été emprunté au droit canon, qui précise qu'un domaine est de la compétence de l'Union, de la Commission, dès lors que l'action de la Commission est plus efficace que l'action prise individuellement par les États membres.
Enfin, la troisième caractéristique du mode de fonctionnement de l'Europe réside dans sa méthode. Une méthode qui est très originale, qui est à la fois une méthode sectorielle, je vous l'ai dit, sur la base du néo-fonctionnalisme. L'Europe ne se fera pas d'un coup, elle se fait par des réalisations concrètes, mais il y a également une approche globale. On a dans le même temps une politique libérale, l'Europe c'est un marché, un marché commun, un grand marché, un marché unique, mais au-delà de cette logique libérale, il y a des politiques sectorielles, c'est-à-dire que ce libéralisme est tempéré par un volontarisme politique.
Deuxième caractéristique de la méthode communautaire, c'est une juxtaposition d'instruments. Les juristes vont vous dire que l'Europe réside et a été faite prioritairement par le droit, par les juges de Luxembourg. Les économistes vont vous dire non, pas du tout, l'Europe s'est faite par le marché. Et les politiques vont vous dire que l'impulsion restait politique. La preuve en est que le marché avait besoin d'une monnaie unique pour prendre sa forme définitive. Et cette monnaie unique est née d'une initiative politique avant Maastricht, l'initiative de Kohl et du président Mitterrand.
En fait, tous ont raison. Et il faut voir que la méthode communautaire, c'est une combinaison de procédures juridiques, de méthodes économiques et d'impulsions politiques. L'Europe est également cet objet politique non identifié, cet objet étrange, dans la mesure où il y a à la fois de l'intégration et de la coopération. L'intégration dans les domaines qui ne posent pas de problème, qui sont d'intérêt commun, mais la coopération en matière de défense, par exemple, qui ne peut pas déboucher sur des abandons massifs de souveraineté, mais une coopération qui est malgré tout jugée nécessaire pour utiliser au mieux des moyens réduits pour renforcer l'industrie européenne d'armement.
Dès lors, on n'est pas dans l'intégration, mais la coopération participe également à la création de l'Union européenne. Le rythme également de création de l'Europe est original, puisqu'il y a à la fois des phases d'accélération avec les grandes conférences intergouvernementales qui préparent les traités internationaux, donc Rome, Maastricht, Amsterdam, Nice et Lisbonne. Et puis, entre ces traités, il y a des pauses, des pauses au cours desquelles on gère l'acquis communautaire. L'Europe est également originale dans la mesure où elle est à géométrie variable.
Il y a des cercles concentriques, il y a des noyaux durs, il y a des espaces différents entre l'espace de Schengen et la zone euro. On n'a pas obligatoirement les mêmes États qui participent aux mêmes projets au même moment. Et nous avons même, en dehors de la dynamique communautaire, d'autres zones de coopération. pensez à l'espace, à l'agence spatiale européenne qui est un bon exemple, pensez à Airbus qui sont des bons exemples de coopération européenne qui ne sont pas int dans la logique m de la construction europ mais qui y participent activement Et en fait aujourd on constate que la logique de d de l est davantage technicienne que politique Les politiques ont rempli, dans une grande mesure, leurs fonctions.
Les diplomates qui ont créé l'Europe au sein du Conseil des affaires générales sont désormais remplacés par les techniciens qui, au sein des différents conseils des ministres, font l'Europe d'aujourd'hui. Alors on peut le regretter puisqu'il n'y a pas cette volonté politique claire, cet objectif, cet horizon d'attente que l'on serait en droit d'attendre avec un projet aussi ambitieux. Mais c'est la nature de l'Europe. Et là, je vous renvoie au principe du néo-fonctionnalisme, au principe qui veut que l'Europe avance pas à pas, avance par consensus, avance avec cette idée d'indirection.
On avance, mais on ne sait pas où on est. Le spillover effect, ici, explique bien le développement et le rôle qu'a pu prendre l'Europe. Nous allons à présent, une fois cette seconde partie consacrée aux multilatéralistes, c'est-à-dire à l'impact des organisations de coopération et d'intégration sur la scène internationale, nous allons à présent nous intéresser aux relations que cette scène des organisations internationales entretient avec la scène des États. Et nous allons procéder en deux temps. Nous allons déjà étudier la question de savoir si oui ou non nous sommes face à une scène totalement distincte de la scène des États.
Et ensuite, nous verrons les relations de cette scène avec la scène interétative. Concernant la question de savoir est-ce que les organisations internationales ont rompu le lien avec les États, est-ce que la Seine est totalement autonome, la réponse à l'évidence est non. Leur autonomie est réduite et cela se vérifie très facilement quand on regarde leurs moyens et quand on regarde leur capacité d'initiative. Leurs moyens, à l'évidence, restent sous le contrôle des États. C'est particulièrement clair en ce qui concerne les organisations de coopération, puisque leur budget est fondé sur des contributions, des contributions qui peuvent être obligatoires en matière de dépenses de fonctionnement, voire même aujourd'hui en matière de dépenses pour le maintien de la paix, mais les organisations ont également besoin de contributions volontaires.
Et dès lors, dans la mesure où elles ne peuvent pas remplir toutes leurs missions sans ces contributions volontaires, elles sont clairement dépendantes des États. Dans le même temps, les grands États jouent un rôle particulier dans la mesure où leur contribution est largement supérieure à celle des plus petits États. avec des contributions de 22%, il est clair que les États-Unis sont dans une situation extrêmement forte vis-à-vis des organisations du système onusien, puisque les États-Unis peuvent utiliser l'arme du chantage au retrait pour infléchir la politique de ces organisations.
Et on le voit très clairement dans les relations que les États-Unis entretiennent, par exemple, avec l'UNESCO. Et puis il y a cette mauvaise volonté des États, il y a ces retards permanents de cotisations. Alors normalement l'article 19 de la charte stipule qu'en cas de non-règlement des cotisations pendant deux ou trois années consécutives, les États perdent leur droit de vote. En fait, cet article est extrêmement difficile à manier et d'une manière générale, même si la réforme de l'organisation s'est efforcée d'améliorer les liquidités à la disposition de l'ONU, s'est efforcée d'améliorer le fonds de roulement à disposition de l'organisation des Nations Unies.
Les organisations de coopération sont très tributaires en matière de finances des États. C'est un petit peu moins vrai pour les organisations d'intégration qui disposent de ressources propres. Je reviens à la crise de la chaise vide de 1965. Le président de la Commission, Einstein, avait demandé à ce que la Commission dispose de ressources propres et cela avait été l'une des causes de l'IR du général de Gaulle à cette époque. En fait, aujourd'hui, il y a quatre contributions.
Les organisations d'intégration et l'Union européenne disposent déjà d'un pourcentage sur la TVA perçu par les États membres. 0,4% de la TVA est reversée à la Commission européenne, et cela représente 11% du budget de l'Europe. L per les droits de douane qui sont impos pour les marchandises qui rentrent l du territoire de l europ Donc l nous sommes dans l des 14 C une somme qui n pas n mais qui ne permet pas l d autonome Il y a les pr sur la politique agricole commune mais l c quantit n 1 1 Et donc il y a le recours des contributions C la fameuse quatri ressource la ressource RNB la ressource calcul en fonction de la puissance des diff et cette ressource représente aujourd'hui quasiment 75-78% du budget de l'Union européenne.
On voit bien que l'Union, malgré ses ressources propres, est très tributaire des États. En même temps, le budget de l'Union européenne a été limité à 1% du produit intérieur des pays de l'Union européenne. 1%. Et là, on voit très clairement que l'on n'est pas dans un schéma fédéral, puisque même dans le cadre des États-Unis, le budget fédéral est de l'ordre de 25% du budget intérieur. Et puis il y a le fameux « I want my money back », il y a cette politique du juste retour.
Les États s'efforcent en fait d'obtenir sous forme de concours divers au titre du développement régional, au titre de la recherche, s'efforcent d'obtenir l'équivalent de ce qu'ils ont versé comme cotisation. c'est la théorie du juste retour. Donc en matière financière, très clairement, les organisations de coopération comme d'intégration ne peuvent pas prétendre être autonomes. Il en est de même en matière d'initiatives. Ces initiatives sont extrêmement encadrées. C'est particulièrement vrai dans le cadre des organisations de coopération, puisque la capacité d'initiative donnée au secrétaire général au titre de l'article 99 de la charte qui permet au secrétaire général d'attirer l'attention du Conseil de sécurité sur toute question susceptible de menacer la paix et la sécurité internationale, Ce pouvoir d'initiative est encadré déjà par la procédure de nomination du secrétaire général et puis par la personnalité qui a été choisie pour être secrétaire général.
J'ai déjà eu l'occasion de vous le dire. On choisit plutôt des personnalités qui, à l'inverse de Dag Amarsgold, le grand secrétaire général du tournant des années 50 et des années 60, on choisit des personnalités qui ne vont pas faire de vague. Et donc la seule possibilité donnée au secrétaire général d'attirer l'attention des États membres sur des problématiques particulières, en dehors des situations particulières relevant du maintien de la paix et de la sécurité internationale, c'est le grand discours annuel que le secrétaire général fait devant l'Assemblée générale. un discours annuel qui lui permet de reprendre toutes les grandes thématiques de l'année et de positionner l'organisation.
Ceci étant, le secrétaire général pourrait avoir une aura politique et médiatique considérable. Le fait que vous ne voyez pas tous les jours apparaître son nom à la une des journaux montre bien que l'on a fait en sorte de limiter les capacités d'intervention de l'ONU. Alors concernant l'Union européenne et l'organisation d'intégration, la situation est différente, puisque la capacité d'initiative appartient, d'après l'article 149, à la Commission. Mais nous avons vu que cette initiative est partagée avec le Parlement européen, mais surtout l'Union européenne, la Commission, ne se saisit pas elle-même de telle ou telle problématique.
L'Union européenne, avec le mode de fonctionnement en réseau qui caractérise l'Union européenne, fait remonter par différents canaux, le canot des syndicats, le canot des régions, le canot des administrations, fait remonter les problématiques à Bruxelles où les sujets sont traités. Il est clair que lorsque l'on parle de bureaucratie européenne, on exagère, puisque en fait il y a avant tout à Bruxelles des bureaucraties nationales qui ont appris à travailler ensemble. Et de toute façon, même si ces initiatives sont du ressort de la Commission, Initiatif ne veut pas dire pouvoir de décision, le pouvoir de décision qui appartient aux États.
Et on le voit en matière commerciale, puisque derrière l'initiative de négociation, la Commission doit avoir l'aval des États pour s'engager dans telle ou telle négociation, qui sera menée ensuite, si la Commission obtient l'accord, par ses propres services, mais le résultat de l'accord devra être entériné par les États. Donc capacité d'initiative ne veut pas dire capacité de décision et si les organisations d'intégration ont une autonomie plus grande que les organisations de coopération, cette autonomie n'est pas suffisante pour leur permettre de jouer à jeu égal avec les États.
Donc, à la première question de savoir, existe-t-il une scène des organisations internationales distincte de la scène des États, la réponse est clairement non.