Après avoir examiné la situation des organisations de coopération, voyons à présent les bases théoriques pour les organisations d'intégration ainsi que les conséquences institutionnelles qui en découlent. Les bases théoriques de l'intégration supranationale remontent à David Mitrani, un auteur anglais qui, durant la Seconde Guerre mondiale, constate que le système de la société des nations a complètement échoué à empêcher la guerre et qu'il faut donc, si l'on veut favoriser la coopération entre les États, envisager un mécanisme complètement différent.
Et ce mécanisme est fondé sur l'idée selon laquelle il existe des missions, des fonctions transversales qui intéressent en même temps plusieurs États. Et l'idée, sur la base du succès de la Société des Nations en ce qui concernait les bureaux spécialisés, l'idée de David Mitrani est de transférer à des organismes supranationaux des compétences par fonction, en matière d'agriculture, en matière de pêche, en matière de commerce, en matière d'énergie. Bien évidemment, c'est une méthode qui vise à complètement redessiner la carte politique du monde avec des transferts de compétences souveraines vers des centres nouveaux qui épuisent progressivement les compétences nationales.
Le système est totalement opposé bien évidemment à la logique des politiques, à la logique des États et le système ne pouvait pas fonctionner tel quel. Mais la logique va être reprise par les pères fondateurs de l'Europe puisque l'idée est de commencer des coopérations dans des domaines précis, de voir comment ces coopérations fonctionnent et ensuite, vu les succès ou les échecs, d'envisager de nouveaux domaines où une coopération peut être envisagée. L'idée, c'est que l'Europe ne se fera pas d'un coup, l'Europe se fera par des réalisations concrètes donnant petit à petit l'habitude aux États de travailler ensemble.
Or, la méthode va être transformée avec ce que l'on a appelé le néo-fonctionnalisme, avec la découverte du mode de fonctionnement particulier de l'Europe à partir des traités de Rome. Le néo-fonctionnalisme repose sur une idée très originale qui est le spillover effect, un effet d'engrenage à partir duquel il n'y a pas besoin d'une véritable volonté politique, on décide de coopération et on voit si ces coopérations fonctionnent ou ne fonctionnent pas. Et ce spillover effect est très intéressant puisque ses caractéristiques répondent bien au mode de fonctionnement actuel de l'Europe.
Il y a en effet trois caractéristiques. La première caractéristique du spillover effect est l'idée que l'on ne peut pas avancer d'un coup, mais que l'on doit avancer petit à petit. Cette idée d'incrementalisme, cette idée selon laquelle il faut avancer pas à pas. Le deuxième principe sur lequel repose le spillover effect est l'idée selon laquelle on ne pourra pas aboutir à des décisions sans un consensus de la part de tous les États concernés. Or, qui dit consensus, dit bien évidemment abandon de toutes les aspérités de façon à ce que toutes les parties soient d'accord sur tous les termes du projet envisagé. envisagé.
Dès lors, il n'y a pas à attendre de l'Europe de grandes envolées lyriques, il faut simplement avoir une vision très terre-à-terre de ce qui est possible, de ce qui est envisageable et de ce qui ne l'est pas. Enfin, dernière caractéristique, c'est le principe d'indirection. On avance, mais on ne sait pas vers quoi on avance. À savoir qu'une coopération réussie va impliquer l'apparition de nouveaux acteurs. On l'a vu avec les marathons agricoles, les syndicats agricoles sont intervenus massivement, ont très vite compris l'intérêt de la PAC et ces syndicats agricoles vont monopoliser une très grande partie.
Dans les années 80, on était arrivé à 70% du budget des communautés européennes qui était consacrée à la politique agricole commune. Dès lors, chaque fois qu'un projet est lancé, on ne sait pas où ce projet va nous mener, puisque l'on ne peut pas savoir par avance quels seront les acteurs qui s'en saisiront et quelle sera l'utilisation faite de l'accord en question. Alors, il y a une autre théorie intéressante qui est celle du fédéralisme participatif. À Maastricht, on a décidé que l'Europe ne serait pas une fédération.
Et si certains considèrent que l'Europe fonctionne sur un mode plutôt fédéral, c'est, en tout état de cause, comme l'a dit Jean-Louis Carmon, un fédéralisme à l'envers, puisque dans une fédération, le centre a normalement les pouvoirs fédérés, à savoir des pouvoirs de souveraineté, la diplomatie, la justice, la défense, et les unités fédérées ont des pouvoirs beaucoup plus spécifiques, des pouvoirs beaucoup plus techniques. Or, dans le cadre européen, nous sommes dans une situation où les pouvoirs techniques sont à Bruxelles alors que les unités fédérées, les États membres, ont conservé les prérogatives de souveraineté.
En tout état de cause, le fédéralisme participatif tel qu'il fonctionne au Canada est extrêmement intéressant puisqu'il peut être adapté au mode de fonctionnement de l'Europe. D Jean Hermode le f participatif se d comme un mode de gouvernement qui repose non seulement sur l des communaut f et leur participation aux instances f mais surtout sur la coop entre gouvernements pour atteindre des buts communs par des ententes, des programmes et des financements conjoints. On retrouve là tout à fait le schéma européen, avec la participation des unités fédérées au Conseil européen, Les ministres de l'agriculture des différents membres de l'Union européenne participent au Conseil des ministres de l'agriculture.
Donc il y a une participation des unités fédérées des États membres au Conseil fédéral. Mais dans le même temps, les États membres se méfient de la furie réglementaire de Bruxelles et se méfient des enquêtements que Bruxelles pourrait être amenée à faire sur leurs prérogatives. Et donc ces unités fédérées s'entendent entre elles pour éviter que le centre, que l'unité fédérale ne prenne trop de poids. Et on voit dans l'exemple canadien que la répartition des compétences est en fait très proche de la répartition des compétences que nous avons dans le cadre de l'Union européenne, puisqu'il y a à la fois des compétences exclusives qui appartiennent exclusivement à l'unité fédérale, il y a des compétences implicites qui découlent des compétences exclusives, Et puis, il y a des compétences partagées, des domaines où il faut décider si le meilleur niveau d'action est au niveau fédéral ou au niveau des États membres.
Donc, il y a à la fois des coopérations verticales et horizontales dans ce fédéralisme participatif qui correspond bien également au modèle européen. Alors voyons comment, sur la base de ces théories, il est possible d'envisager les institutions européennes. Et on a coutume de parler à propos de ces institutions de triangle institutionnel organisé autour de la Commission, du Conseil et du Parlement. Alors la Commission, c'est l'organe qui dispose du monopole du pouvoir de proposition. L'initiative appartient à la Commission.
Quoique, depuis l'acte unique, ce pouvoir d'initiative a été laminé en partie par des pouvoirs attribués au Parlement européen. et Maastricht amplifiera ce mouvement avec un pouvoir d'initiative indirecte dévolu au Parlement européen. Mais les propositions, les initiatives partent a priori de la Commission. Dans le même temps, la Commission est la gardienne des traités, c'est-à-dire qu'elle a la possibilité de traduire en justice un État qui ne remplirait pas ses obligations, elle a la possibilité de saisir la Cour de justice de l'Union européenne, ou, à défaut de procédure judiciaire, la capacité de désigner un État qui ne remplirait pas ses obligations avec une procédure proche du naming and shaming, une procédure qui, politiquement, peut être aussi efficace que la procédure judiciaire.
Or la Commission est indépendante des États, même si on retrouve toujours des commissaires dont la nationalité relève des grands États membres. Mais depuis 2014, il n'y a plus que 18 commissaires, c'est-à-dire que l'adéquation entre États membres et participation à la Commission n'est plus établie, ce qui participe à l'autonomie de la Commission. Alors le Conseil, il est à la fois le principal législateur européen et dans le même temps, c'est l'un des éléments de l'exécutif européen avec la Commission.
Alors dans sa fonction législative, le Conseil adopte en dernier ressort les règlements et directives élaborés par la Commission. L'initiative, encore une fois, part de la Commission, mais c'est le Conseil qui va adopter ces règlements et ces directives avec des formes diverses de votation. Il peut y avoir des adoptions de textes à des majorités simples ou bien à des majorités qualifiées, c'est-à-dire des majorités où il faut au moins 55% des pays qui sont d'accord avec le texte et 55% des pays qui représentent 65% de la population européenne.
Et puis certains textes doivent être adoptés à l'unanimité. Alors là on est dans la fonction législative. Dans la fonction exécutive, le conseil prend deux formes. Soit on a un conseil au niveau des ministres avec une participation des différents états au conseil des ministres techniques, agriculture, commerce, pêche, énergie, etc. Et puis au moins deux fois par an, il y a un conseil au niveau des chefs d'État et de gouvernement. Le conseil est donc l'organe suprême de l'Union européenne et en même temps l'organe de la coopération supranationale.
C'est donc à la fois un instrument d'intégration et un instrument de coopération. Or le rôle du Parlement a considérablement évolué depuis les premières élections du Parlement au suffrage universel direct en 1979. En 1982, on a élargi, puisque c'est l'une des fonctions premières du Parlement, on a élargi les compétences du Parlement en matière de budget, puisque désormais il adopte ou rejette définitivement le budget. En 1986, avec l'acte unique, le Parlement se voit donner un droit d'amendement aux différentes propositions qui peuvent émaner de la Commission.
Il a également la possibilité de donner des avis conformes et un droit de veto suspensif. Mais la v avanc a eu lieu avec les trait de Maastricht et d qui lui ont attribu un droit d indirecte c que sans remettre fondamentalement en cause le pouvoir d d la Commission le Parlement participe au projet Bruxelles Il participe en même temps à la nomination de la Commission et il a un pouvoir de co-décision en matière de régulation du marché intérieur et également dans les programmes cadres qui concernent l'énergie, les transports ou encore la culture.
Enfin, le traité de Lisbonne a élargi la procédure de co-décision en le mettant sur un pied d'égalité avec le Conseil pour adopter les règlements et les directives. Dans le même temps, le traité de Lisbonne a augmenté ses pouvoirs de contrôle budgétaire et lui a donné également le pouvoir de superviser les accords internationaux conclus par l'Union européenne. Or, il y avait précédemment, jusqu'au traité de Lisbonne, il y avait un système assez facile pour comprendre le fonctionnement de l'Union européenne, on parlait d'un système en pilier.
Alors ce système a considérablement évolué puisque le troisième pilier a été en grande partie transféré vers le premier pilier, mais cette idée des piliers est quand même utile pour comprendre l'architecture des institutions européennes. Il y a un premier pilier qui est celui du système administratif et politique communautaire, qui est véritablement le domaine de l'intégration, un pilier qui tend à prendre davantage de place. Il y a le deuxième pilier qui est le pilier de la coopération intergouvernementale, essentiellement dans les domaines de la sécurité, de la défense et de la diplomatie. quoique l'on voit que les questions de sécurité aient été transférées aujourd'hui en grande partie avec la création d'Europol, de Frontex vers le premier pilier.
Il y avait précédemment le troisième pilier qui était un domaine mixte où il y avait à la fois de la coopération et de l'intégration en matière de sécurité et de justice, Mais comme je vous l'ai dit à l'instant, ce pilier s'est réduit considérablement et a été transféré en grande partie vers le premier pilier. Et puis, il y avait un autre pilier mixte, le pilier de l'union économique et monétaire, où on combinait à la fois des stratégies d'intégration avec la création de l'euro, avec la Banque centrale européenne et des stratégies de coopération avec le Conseil des ministres, le Conseil écofine.
Donc voici rapidement dressées les théories qui permettent de comprendre la coopération ou l'intégration via des organisations internationales et les structures types qui découlent de ces différentes théories. Passons donc, si vous le voulez bien maintenant, à la deuxième partie, c'est-à-dire à l'étude des capacités d'action, de transformation de la vie internationale dont disposent ces organisations internationales. Et si on doit qualifier par un mot ces capacités très diverses, je crois que le terme de multilatéralisme s'impose. Alors qu'est-ce que c'est que ce multilatéralisme dont on parle tant ?
D'après Marie-Claude Smous, le multilatéralisme, c'est déjà une valeur, une valeur universaliste qui postule l'idée centrale selon laquelle tous les hommes sont égaux. Ensuite, le multilatéralisme véhicule un constat, le constat selon lequel les problématiques sont désormais trop globales pour pouvoir être abordées seulement dans le cadre national. Et enfin, il y a un projet qui consiste à construire du sens commun, nous dit Marie-Claude Smous, c'est-à-dire à faire en sorte que tous les acteurs insérés dans les réseaux de la coopération et de l'intégration internationale participent aux mêmes valeurs et se fixent les mêmes objectifs.
Or, si l'on doit décliner ce multilatéralisme en fonction des différentes catégories d'organisations internationales, je dirais que pour qualifier le mode de fonctionnement des organisations d'intégration, on privilégiera l'idée d'autonomie fonctionnelle, alors que pour les organisations d'intégration, on privilégiera l'idée d'un nouvel espace d'action politique, c'est-à-dire d'une tentative de renouvellement de la politique en général. Voyons tout d'abord l'autonomie fonctionnelle des organisations de coopération. Celle-ci se vérifie à trois niveaux. D'une part, les organisations internationales tirent leur raison d'être du fait qu'elles apportent des garanties aux États.
Ensuite, parce qu'elles interviennent dans des domaines où les États n'interviennent pas, c'est-à-dire une intervention par carence. Et enfin, les organisations internationales organisent et investissent le long terme par les agendas. Tout d'abord, l'apport de garantie. Il est clair que la neutralité des organisations internationales et des fonctionnaires internationaux leur permet de se situer en dehors des enjeux diplomatiques traditionnels. et c'est pratique d'avoir un arbitre extérieur qui va vérifier que les traités sont bien exécutés. Et là, les organisations ont deux apports essentiels.
Tout d'abord, elles permettent d'équilibrer les concessions. Bien souvent, les accords sont signés à l'arraché, les nations les plus puissantes obtiennent satisfaction et les nations les plus faibles sont obligées de se soumettre à cette logique qui a été initiée par les grandes puissances. Le rôle de l'organisation internationale en tant que gardienne des traités, c justement de faire en sorte que les concessions qui ont faites un moment donn ne soient pas toujours unilat de faire en sorte que les engagements souvent rh pris par les grandes puissances deviennent r par la suite On l'a vu en matière de nucléaire quand les grandes puissances à l'initiative de la Russie et des États-Unis ont imposé la dénucléarisation des États non dotés d'armes nucléaires par le traité de non prolifération nucléaire en 1968.
Mais les États non dotés d'armes nucléaires attendaient dans le même temps que les grandes puissances réduisent leurs arsenaux. Alors ça n'a pas pu se faire du jour au lendemain, mais les Nations Unies ont été très vigilantes. Elles ont organisé des conférences de suite pour rappeler les engagements pris à l'origine en 1968 par les États-Unis et l'Union soviétique. Et cela a débouché finalement sur une limitation des essais nucléaires et même en 1995 par un traité d'interdiction complet des essais nucléaires.
Un traité qui n'aurait pas été possible sans justement l'action permanente des organisations de coopération qui ont veillé à ce que les engagements initiaux deviennent réalité. Dans le même temps, le rôle des organisations de coopération consiste à assurer un minimum de contrôle. On le sait, le droit international, les traités sont exécutés de bonne foi et a priori, la bonne foi ne peut pas être mise en cause. Donc les organisations internationales doivent accepter les rapports transmis par les États, même si ceux-ci sont bien souvent fondés sur des données difficilement vérifiables, notamment en matière de droits de l'homme.
Mais il existe un domaine où les organisations de coopération ont eu un rôle essentiel, c'est en matière de désarmement. Et là, je reviens sur la question du nucléaire. Lorsque le TNP a été signé en 1968, les États, vu l'ampleur des conséquences qu'aurait pu avoir un manquement grave à cet accord, à ce traité, les États ont accepté l'idée de contrôle sur place. Alors là, c'était complètement inimaginable à l'époque, puisque à l'époque, on en restait aux procédures de contrôle par des moyens nationaux.
Or là, l'AIEA, l'Agence internationale de l'énergie atomique qui est située à Vienne, a obtenu le droit d'aller opérer des contrôles sur place pour éviter que le droit donné à tous les États de bénéficier du nucléaire civil ne favorise l'émergence de nouvelles puissances militaires, de nouvelles puissances nucléaires militaires. Donc, premier domaine de l'autonomie fonctionnelle, premier domaine où les organisations internationales sont essentielles, c'est dans cet apport de garantie. Le deuxième domaine, c'est le domaine de l'intervention par carence, quand les États se désengagent de certaines problématiques.
Et l'exemple le plus caractéristique est celui des réfugiés et des apatrides, des apatrides qui sont privés de leur nationalité d'origine. Et là, dès la Société des Nations, l'office Nansen sur les réfugiés et les apatrides a pris en charge les Russes blancs, les Arméniens. Et ce fameux passeport Nansen donné aux apatrides et aux réfugiés a parfaitement fonctionné. Sur cette base, les Nations Unies ont créé en 1951 le Haut Commissariat aux Réfugiés et ont élaboré des conventions déterminant les conditions d'accès à ce statut de réfugié et ce statut d'apatride.
Donc très clairement, quand les États ne remplissent pas une mission essentielle, lorsqu'il y a carence, naturellement, les organisations internationales peuvent prendre la place des États. Enfin, le dernier domaine de l'autonomie fonctionnelle, c'est l'engagement sur le long terme via les agendas. Ces agendas sont des programmes qui regardent de très loin, des programmes qui s'engagent en matière de développement durable, en matière de développement des droits de l'homme. Ces programmes n'ont pas pour objectif de devenir réalité aujourd'hui. Ils ont pour fonction de mobiliser les États et les opinions publiques internationales.
Il y a d'ailleurs une multiplicité de journées ou de semaines d'action en faveur des femmes, en faveur des prisonniers politiques, en faveur du désarmement qui ont été organisées par les Nations Unies. Et dès lors, les organisations internationales ont un rôle important pour mettre à jour les problématiques de demain. On l'a vu en 1960 quand les questions de désarmement étaient prises en charge par les grandes puissances et à cette époque les Nations Unies ont investi la question du développement avec le lancement de la première décennie du développement qui est à l'origine de l'engagement très fort du système des Nations Unies en faveur de développement de ces relations qui participent participent à l'amélioration des relations amicales et pacifiques entre les États au terme de l'article 55 de la Charte.
Et dès lors, on peut dire que ces agendas, même s'ils n'ont pas d'impact sur la réalité d'aujourd'hui, ces agendas renforcent la légitimité, la raison d'être de ces organisations. Donc, pour les organisations de coopération, l'autonomie fonctionnelle qui se décline à travers l'intervention par carence, à travers l'apport de garantie, à travers l'investissement sur le long terme, explique pourquoi ces organisations, même décriées, restent indispensables. Merci de votre attention.