Après avoir vu le domaine de la loi, le domaine du règlement et les enjeux sous-jacents à ces éléments qui relèvent tout simplement de la dimension législative des institutions de l'activité législative et du Parlement et du gouvernement, dans cette vidéo, on voit la suite des éléments de procédure législative. La procédure législative est un point très important de la compréhension du régime parlementaire, le tout régime parlementaire, puisque la procédure législative renvoie tout simplement à la collaboration entre les pouvoirs, c'est-à-dire aux éléments de collaboration entre le Parlement et le gouvernement, c'est-à-dire des réflexions à avoir sur les compétences, l'initiative législative et d'autres enjeux et notions qu'on va voir ensuite.
Ces éléments de procédure législative ne sont pas que techniques, dans l'Emmanuel vous trouverez beaucoup de descriptions précises et nécessaires de ces éléments techniques sur lesquels moi je vais passer plus vite et ces éléments de procédure, ces éléments techniques de fabrication de la loi, ils renvoient plus largement pour comprendre le sens et même l'explication de ces éléments techniques tout simplement à l'enjeu de rationalisation du parlementarisme. La rationalisation du parlementarisme, elle ne passe pas que par la mise en jeu de la responsabilité politique, elle passe aussi par des éléments de procédure, c'est-à-dire dans l'élaboration, la fabrication et le vote de la loi.
Alors cette activité législative dans laquelle se déploie la procédure législative, cette activité législative, elle s'opère, elle a lieu, elle se déroule lors des sessions parlementaires qui peuvent être ordinaire, extraordinaire ou de plein droit. La session ordinaire et les sessions extraordinaires, on l'a déjà vu, elles sont inscrites au article 28, 29 et 30 de la Constitution. D'octobre au mois de juin, ce sont les périodes de sessions ordinaires du parlement et depuis les années 2000, notamment depuis 2007, 2002-2007, vous avez des sessions extraordinaires qui sont devenues en fait non plus extraordinaires mais régulières puisque le parlement s'y est quasiment en continu de septembre, session extraordinaire suivi de la session ordinaire jusqu'en juin et une session extraordinaire pour les premières semaines de juillet.
Les sessions de plein droit sont les sessions qu'on a déjà vu à propos d'articles 12 et 16, c'est-à-dire des circonstances exceptionnelles dans lesquelles le parlement se réunit automatiquement. Les séances sont publiques, toujours ces éléments de procédure législative, avant ça une description du cadre parlementaire, donc les séances sont dites publiques avec la publicité des débats, publicité des débats qui envoient à la possibilité d'assister sur place aux séances du parlement, à la retranscription vidéo des séances parlementaires et également aux retranscriptions, c'est-à-dire aux compte-rendus de séances écrits, donc que l'on retrouve sur le site des assemblées du Sénat ou de l'Assemblée nationale.
Ces séances se déroulent selon un ordre du jour dont on a déjà vu qu'il s'agissait d'un point important, un enjeu important puisque c'est un enjeu de pouvoir stratégique, notamment pour le gouvernement, ça lui permet d'imposer le thème des discussions au Parlement avec un ordre du jour qui se déroule, qui est décidé en conférence des présidents et qui fait que les séances parlementaires se déroulent uniquement suivant l'ordre du jour établi. Deuxièmement, c'est le gouvernement, on l'a vu, qui en a la charge principale, même si depuis 2008, troisièmement, l'ordre du jour est partagé, quatre semaines pour le gouvernement et deux semaines pour le parlement.
En pratique, c'est le gouvernement qui dispose donc du temps parlementaire, du temps législatif, c'est lui qui en dispose en décidant majoritairement l'ordre du jour parlementaire, c'est lui qui en dispose en convocant le Parlement en séance, en session extraordinaire, et c'est lui qui en période de fait majoritaire décide ou influence très largement ce sur quoi le temps parlementaire, c'est-à-dire l'initiative des deux semaines consacrée au Parlement dans lesquels le Parlement va débarrasser, c'est-à-dire c'est le gouvernement qui fait comprendre qu'il aimerait débattre ou inscrire à l'ordre du jour réservé au Parlement telle et telle proposition.
Après les séances, on a déjà vu également les commissions sur le point de vue des institutions avec les commissions parlementaires qui ont été revalorisées par la révision constitutionnelle de 2008 et qui fait, outre les éléments déjà dits lors des vidéos précédentes, qui fait que concrètement l'essentiel du travail législatif a déjà été fait en commission. Le texte a évolué dans de l'examen en commission avec des amendements en commission, des rapports parlementaires sur le texte en commission et le vote d'une nouvelle version d'un texte en commission.
C'est le texte issu de la commission qui est examiné ensuite en séance publique. Si on s'en tient maintenant au premier point, c'est-à-dire à la procédure législatif, quelques éléments précis. Sur ces éléments, je vous invite à regarder évidemment les manuels de droits constitutionnels qui vont vous donner des éléments concrets, descriptifs, précis, techniques. Je vous invite également à visiter, à consulter les sites internet du Sénat et de l'Assemblée nationale, des sites qui disposent souvent, enfin qui disposent parce qu'ils disposent tout simplement de nombreuses pages informatives sur l'examen parlementaire, c'est-à-dire des fiches à la fois techniques et des fiches de vulgarisation des connaissances qui permettent de comprendre dans les moindres détails le fonctionnement de la procédure parlementaire.
Je vous invite également à regarder sur les sites toujours des compte-rendus de séance pour sentir ce qu'est une séance parlementaire si vous ne le savez pas encore très bien, de regarder des vidéos de séance que l'on retrouve également sur le site des assemblées. La procédure législative est considérée comme étant compartimentée en trois phases successives. La première, c'est la phase de préparation du projet de loi par le gouvernement. La deuxième, c'est la phase parlementaire d'examen du projet de loi et ensuite une phase post-parlementaire avec la saisine.
On a vu qu'elle était régulière maintenant du contrôle constitutionnel pour vérifier la constitutionnalité de la loi. Cette procédure législative, elle s'inscrit ensuite dans le cadre des institutions parlementaires bicamérales dans la recherche d'un consensus entre deux assemblées. Le texte suit ainsi une navette parlementaire entre l'Assemblée nationale et le Sénat où seules demeurent en discussion les articles qui n'ont pas été adoptés dans les termes identiques par les deux chambres. Si la difficulté existe sur un texte, qu'elle soit politique avec des désaccords ou simplement calendaires avec un manque de temps pour l'examen, le gouvernement peut décider pour les projets de loi de recourir à une commission mixte paritaire des fameuses CMP qui sont une procédure de conciliation dans laquelle s'y est député et sénateur qui sont chargés de rédiger un texte de compromis que le gouvernement pourra éventuellement ensuite soumettre à nouveau aux deux assemblées.
Et si pas d'accord, et seulement dans ce cadre là, l'issue de la CMP, alors on dit que l'Assemblée nationale dispose du dernier mot, c'est-à-dire que le texte est considéré comme adopté et le dernier texte sur lequel l'Assemblée a voté positivement. Pour cela, déclenché en cas de difficulté politique ou de manque de temps, le gouvernement peut déclarer l'urgence sur un texte, ce qu'il ne se manque pas de pratiquer de manière régulière. On a le Parlement que l'on dit ou qui est dit légiférer en urgence tout le temps systématiquement, ça se traduit aussi donc dans des éléments de procédure législative ce n'est pas qu'une impression.
Cela permet d'éviter des navettes parlementaires qui s'éternisent surtout quand les deux chambres ne sont pas du même bord politique. Ensuite concernant l'initiative parlementaire, vous le savez on l'a déjà vu, l'initiative parlementaire est partagée entre le gouvernement et les parlementaires, c'est l'article 39 de la constitution qui le précise, l'initiative des lois je cite appartient concouramment au Premier ministre et aux membres du Parlement. Le droit d'initiative parlementaire il prend tout simplement deux formes à la fois projet et proposition de loi et également avec le droit d'amendement.
Le droit d'amendement peut être défini comme la possibilité d'amender un texte, c'est-à-dire d'apporter une proposition de modification d'une disposition précise d'un projet ou d'une proposition de loi. Cette modification précise elle peut aussi consister en un nageau, un supplément qui est rajouté à un texte donné. Depuis la réforme de 2008, le Parlement est appelé à plus peser sur le contenu des textes et sur la procédure législative. A la fois par les discussions en séance sur le texte issu de la Commission et non celui du gouvernement et également sur l'ordre du jour que nous avons vu déjà comme étant partagé même si ce n'est pas un partage équitable.
Le droit d'amendement que l'on dit d'initiative dérivée appartient au gouvernement et au Parlementaire. Encore du fois l'est prévu dans la constitution à l'article 44 de la constitution je cite, les membres du Parlement et du gouvernement ont le droit d'amendement. La définition plus précise du droit d'amendement et qui correspond à la faculté donc la possibilité de proposer la suppression totale ou partielle ou la modification c'est-à-dire l'ajout ou le rajout d'articles d'un projet ou d'une proposition de loi.
Cela permet donc de changer substantiellement un texte, une proposition ou un projet de loi sans en être à l'initiative. Les modifications sont donc faites par écrit à travers des amendements qui eux-mêmes sont examinés en commission et peuvent ensuite être déposés également en séance par les parlementaires et le gouvernement. Les amendements sont strictement encadrés par des dispositions constitutionnelles mais aussi les dispositions organiques et parlementaires et réglementaires qui s'inspirent ou dans lesquelles on voit l'influence du parlementarisme rationalisé.
On va voir les zones qui ont ensuite les recevabilités financières. Et avant de finir sur ce droit dérivé, le droit d'amendement plus génère un mot pour une phrase pour bien saisir cette importance du droit d'amendement que l'on retrouve à travers dans l'actualité. Fréquemment à travers les termes d'obstruction parlementaire notamment de cavalier législatif également vous avez là un point très important étant donné que 80 à 90% des textes de loi adoptés sont d'origine gouvernementale vous comprenez immédiatement l'importance pour les parlementaires d'utiliser ce droit d'amendement.
C'est leur capacité concrète et effective d'essayer de faire la loi puisque leurs propositions de loi sont tendentiellement et structurellement des textes de vous et à l'échec à travers tout simplement la difficulté de la mise à l'ordre du jour dans leur propre assemblée. C'est là au assemblée national puis ensuite dans le cadre du navette parlementaire dans lequel une autre assemblée ne peut ne pas être encline ou pressée d'examiner un texte issu de l'autre chambre en d'autant plus si les bords politiques ne sont pas les mêmes également les difficultés à obtenir un vote identique dans des mêmes termes à propos d'une proposition de loi bref des difficultés à la fois politique et de procédures législatives.
Vous comprenez dès lors que le droit d'amendement est là le meilleur moyen pour les parlementaires d'utiliser leur faculté d'initiative législative même si celle-ci est arrivée. Plus largement il est même et techniquement il est même plus facile de rédiger un amendement que de rédiger une proposition de loi entière. Néanmoins des aspects négatifs ou critiqués à propos du droit d'amendement je le disais d'abord les cavaliers législatifs qui sont une notion donc à propos du contrôle de constitutionnalité qui renvoie au fait que tout n'est pas amendable de la même façon tous les textes ne peuvent pas être amendés autrement dit un cavalier législatif législatif et l'élaboration d'un amendement sans rapport et sans lien direct avec le texte dont il est question.
Cela est interdit c'est une restriction au droit d'amendement et l'autre point est la question du dépôt d'un trop grand nombre d'amendements c'est à dire de l'obstruction parlementaire. Parfois il arrive que sur certains textes les parlementaires déposent des milliers d'amendements non pas pour modifier le texte avec mille ou deux mille ou dix mille amendements qui viseraient à supprimer ajouter des articles extra pour véritablement le changer le fond mais c'est là une utilisation détournée du droit d'amendement dont le but est de retarder l'examen parlementaire de fait que les délais ne soient plus tenus et que finalement l'examen parlementaire ne puisse avoir lieu.
Alors de fait la réalité est que ça permet au gouvernement d'utiliser des mécanismes de parlementarisme rationalisés pour accélérer la procédure écarté les amendements et finalement engager sa responsabilité sur un texte. Cette obstruction parlementaire c'est un sujet sensible puisque si vous restreignez l'initiative parlementaire dérivée c'est à dire le droit d'amendement au prétexte qu'il existe de l'obstruction parlementaire de fait vous atténuez les compétences qu'utilise le plus les parlementaires pour faire la loi en temps normal. C'est à dire en obstruction c'est à dire la plupart du temps.
L'énorme majorité du temps il n'y a pas d'obstruction parlementaire et pourtant l'obstruction occupe notamment la sphère médiatique de manière quelque peu disproportionnée. Disproportionnée puisque de fait les amendements sont restreints. L'initiative est donc législative et donc inégale à l'avantage du gouvernement. Il y a des restrictions il existe des restrictions à la portée de l'initiative parlementaire sur le contenu des amendements. D'abord les recevabilités financières c'est un monopole d'initiative du gouvernement sur les lois de finance et de financement de la sécurité sociale article 47 et 47 de la constitution.
Aussi ce motif de l'irrecevabilité financière est assez important puisque il permet d'écarté tous les amendements de les considérer comme non recevables non examinables c'est à dire lorsque leur adoption aurait pour conséquent soit une diminution des ressources publiques soit la création ou la gravation d'une charge publique autrement dit n'est pas possible de créer une charge supplémentaire pour l'état. Ces recevabilités financières s'ajoutent les irrecevabilités législatives l'article 41. Si l'appareil au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu d'arquit 38 concernant les ordonnances alors le gouvernement ou le président de l'assemblée peut s'opposer à la proposition ou à l'amendement et déclarer l'irrecevabilité de tels et tels véhicules législatifs.
Concrètement les amendements des parlementaires doivent respecter le domaine de la loi c'est normal puisqu'il y a un mandat de la loi. Ces restrictions à la portée d'initiative législative des parlementaires se retrouvent également sur le vote. Le vote bloqué est une procédure contraignante qui appartient au parlementarisme rationalisé. Le vote bloqué permet au gouvernement de demander à l'assemblée saisie de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion les seuls amendements retenus dans le texte étant se proposer ou accepter par le gouvernement ce qui permet donc de passer outre l'obstruction parlementaire.
Au final dans la vie politique et la pratique institutionnelle des institutions du parlementarisme rationalisé du régime parlementaire de la cinquième république la procédure législative s'engage le plus souvent sur l'initiative gouvernementale que sur l'initiative parlementaire. C'est également ce que l'on retrouve à travers le droit d'amendement qui est restreint pour les parlementaires qui sont limités donc dans leur capacité d'initiative législative dérivé ou non. A ces procédures et ces restrictions s'ajoutent, vous l'avez déjà vu, les ordonnances, la procédure d'urgence, ce qui amène à se poser la question de manière rhétorique, savoir si les commissions ont véritablement revalorisé le rôle législatif des parlementaires.
De certains points de vue, oui évidemment, ne serait-ce que parce que le texte issu de la commission est celui des discutés en séance publique mais plus fondamentalement il existe encore, même après 2008, de nombreuses restrictions et limites pour les parlementaires dans le cadre de la procédure législative. Et ces limites, elles se comprennent à l'aune du parlementarisme rationalisé.