Dans l'étude du Parlement, il faut maintenant aborder la distinction entre la loi et le règlement. C'est-à-dire qu'on va s'intéresser dans cette vidéo à l'activité législative à la production de normes du Parlement. Mais on a déjà vu, cette compétence législative, elle était partagée entre le gouvernement, le premier ministre et les ministres, et les parlementaires dans le Parlement bicameral, Sénat et Assemblée nationale. S'interroger sur le domaine de la loi, c'est donc s'interroger sur l'étendue du domaine de compétence des parlementaires, parce que le règlement en compétition, en concurrence avec la loi en quelque sorte, est lui entre les mains seules du pouvoir exécutif, et donc plus vous élargissez le domaine de la loi, plus le domaine réglementaire exclusif du gouvernement est restreint et inversement.
On a donc dans ces questionnements entre domaine de la loi et domaine du règlement, des enjeux qui sont au-delà des véhicules législatifs, règlements ou propositions et projets de loi, qui sont tout simplement des enjeux qui relèvent des institutions politiques, des rapports de force au sein du régime parlementaire et de la collaboration des pouvoirs entre le Parlement et le pouvoir exécutif. Pourtant, au terme de la Constitution, les règles sont claires. L'article 34 est numère des différents domaines dans lesquels la loi est compétente.
Je cite « La loi fixe les règles concernant », et ensuite vous avez l'énumération. À l'article 37 concernant le règlement, il y avait un domaine qui est restreint en apparence puisque celui-ci précise que je cite « Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ». On considère donc ici qu'il y a une hiérarchie entre le domaine de la loi qui prime et, secondement, le domaine du règlement. Mais on peut voir aussi d'une autre manière ces rédactions avec l'idée que le domaine du article 34 est restrictif puisqu'il est énuméré, alors que le domaine de l'article 37 du règlement est donc extensif puisque c'est tout ce qui n'est pas du domaine de l'article 34.
Alors effectivement, dans ce cadre, les rapports entre la loi et le règlement sont déterminants pour aborder l'élaboration de la loi car les rapports entre le loi et le règlement déterminent les contours de l'un et de l'autre. Un règlement, je le rappelle, c'est un acte pris uniel latéralement par des autorités exécutives ou administratives, le premier ministre, les ministres, présentant un caractère exécutoire et comportant également des dispositions à portée générale et impersonnelle. Ces portées générales et impersonnelles, elles viennent concurrencer la loi, clairement.
On a donc ici des enjeux qui sont, qui renvoient, je l'ai déjà dit, à la fonction législative du Parlement. Or, vous le savez, on l'a déjà vu, celle-ci a connu un net déclin depuis 1958 et deux facteurs principaux sont pour expliquer cela. Le premier, c'est la limitation du domaine législatif, c'est-à-dire concrètement la limitation du domaine de la loi au profit de l'élargissement du domaine du règlement. Donc, cela explique la diminution de la fonction législative du Parlement.
Et deuxièmement, deuxième fonds facteurs, la perte de maîtrise de l'initiative législative par les parlementaires. L'initiative législative, c'est tout simplement le fait que les propositions de loi soient pour l'essentiel beaucoup plus difficiles à faire examiner au Parlement, puis voter positivement dans les deux champs, puis à faire entrer en vigueur, comparer au projet de loi du gouvernement qui, en période normale, ont beaucoup plus de chance de réussir leur examen parlementaire. Pour rappel, avec le domaine de la loi, je vous rappelle ce qu'on a eu sur la troisième et la quatrième République.
C'est-à-dire que, jusqu'en 1958, la définition traditionnelle de la loi était auréolée en quelque sorte de la proclamation de principe de la DHHC de 1789, selon laquelle la loi est l'expression de la volonté générale. Celle-ci s'inscrivait dans la prééminence du Parlement, dans ce mouvement du parlementarisme, et donc si la loi était l'expression de la volonté générale, l'acteur qui faisait la loi, le Parlement, était évidemment disposé d'une primauté par rapport aux autres. Mais cette formulation était en fait purement formelle parce que était loi tout acte votée par le Parlement, selon la procédure législative, et ensuite promulguée par le chef de l'État.
Ce n'était donc pas le contenu qui définissait la loi, mais la procédure parlementaire de son adoption. Mais déjà avant 1958, on avait vu également à la fin de la Quatrième République le développement des décrets-lois, principalement dans la période entre la Première et la Seconde Guerre mondiale, et qui a été maintenu donc ensuite sous la Quatrième République avec le développement d'un domaine réglementaire autonome, sous l'effet et cet important de noter de la jurisprudence du Conseil d'État. Depuis 1958 et donc la nouvelle constitution de la Vème République, le principe de la souveraineté de la loi a été abandonné.
On l'a déjà vu puisqu'une nouvelle hiérarchie des normes a été mise en œuvre, mise en place, garantie par des organes juridictionnels puis constitutionnels avec le Conseil constitutionnel notamment. Au sommet de cette hiérarchie des normes, ce n'est plus la loi mais la constitution, également des principes en dehors de la loi qui sont le préambule de la Constitution, le préambule de 46, la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, etc. Tous ont une valeur législative, une valeur juridique, supérieure à celle de la loi.
Cela se retrouve ensuite dans le contrôle de constitutionnalité des lois avec l'idée que la loi doit être respectueuse, doit respecter les autres normes qui mis sont supérieures. La loi est donc subordonnée mais le déclin de la loi est surtout accru, on l'a vu, je viens de le dire, par la concurrence avec les autres normes d'abord à l'article 34 puisque le domaine de la loi est limité, puisqu'il est délimité à certains domaines et surtout vu ensuite parce que le gouvernement intervient avec le pouvoir réglementaire autonome et l'article 37 de la Constitution.
Le domaine de la loi prévu à l'article 34 est assez large à première vue. Il intervient de manière exhaustive et se limite à déterminer les principes fondamentaux dans lesquels le gouvernement peut mettre en œuvre des projets de loi. A ces deux domaines de l'article 34 de la Constitution, que je vous invite à lire plus précisément et à vos copiers dans vos notes de cours, ajoutent les lois de finance, les lois de programmation et depuis 1995, les lois de financement de la sécurité sociale.
Il faut le noter, la distinction entre lois fixant des règles et lois déterminant des principes traduit en fait la distinction entre les matières les plus importantes et les autres. Parmi les matières les plus importantes figurent les différents droits individuels, les libertés publiques, l'indépendance des médias, le statut des personnes, la détermination des crimes et des délits, etc. Dans ces domaines, la loi se borne à édicter des principes fondamentaux qui sont ensuite précisés bien souvent par décret par le gouvernement et ces principes fondamentaux comprennent notamment le régime de la propriété, des droits réels, des droits sociaux, le droit des collectivités, etc.
Mais ce domaine de la loi est susceptible d'adaptation puisque l'article 34 de la Constitution prévoit la possibilité pour le législateur via une loi organique de le préciser et de l'étendre. À contrario, tout ce qui n'est pas du domaine de la loi appartient désormais, depuis 1958, au domaine du règlement, c'est l'article 37. Le pouvoir réglementaire est donc composé de branches. D'une part, le pouvoir réglementaire d'exécution des lois, qui peut être étendu dans le cas où la loi se borne à édicter des principes généraux, et de l'autre côté, le pouvoir réglementaire autonome dans les secteurs qui ne figurent pas dans l'énumération prévue à l'article 34.
Alors concrètement, le domaine de la loi et du règlement ont été facteurs d'enjeux, bien compris par les acteurs politiques et notamment par le gouvernement. En effet, en 1958, l'impression que le domaine de la loi allait être d'autant plus restreint que celui-ci allait être surveillé par le Conseil constitutionnel, qui allait se charger de veiller au non-on piétement du pouvoir législatif sur le pouvoir réglementaire. En réalité, c'est l'inverse qui s'est produit. Aujourd'hui, le Conseil constitutionnel, il va-t-il surtout à éviter l'ampiétement du domaine réglementaire sur le domaine de la loi, c'est-à-dire l'ampiétement du pouvoir exécutif sur les compétences du pouvoir législatif.
En fait, faute d'intervention du législateur pour compléter les dispositions de l'article 34, c'est-à-dire ajouter des domaines dans lesquels la loi peut intervenir, c'est le juge constitutionnel qui s'en est chargé et cela de façon plutôt inattendue. Il s'en est chargé dans sa jurisprudence et donc la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, par son interprétation des différents domaines de la loi et du règlement, a permis de développer progressivement, entre 1965 et 1982, une position qui permet d'arbitrer en quelque sorte entre le domaine de la loi, le Parlement et le domaine réglementaire le pouvoir exécutif.
Alors, trois constats principaux. Le premier, c'est que l'article 34 de la Constitution n'est pas vraiment exhaustif. La Constitution elle-même rattache au domaine législatif d'autres sujets, comme la déclaration de guerre, l'état de siège, l'autorisation de ratifier certains traitins internationaux, etc. Le Conseil constitutionnel a validé cette interprétation. D'autre part, deuxièmement, le domaine du règlement autonome est en fait limité. Les matières non attribuées par la Constitution au domaine législatif sont l'organisation et le fonctionnement des services de l'État, la procédure civile, la procédure administrative et les contraventions de police.
Mais le législateur peut réduire ce domaine en modifiant l'article 34 de la Constitution par une loi organique. A l'inverse, le domaine du pouvoir réglementaire d'exécution est lui extrêmement étendu, de par la volonté même du législateur, avec l'idée que des lois fixant les principes généraux sur un domaine ne sont pas suffisamment préciples pour être complètement impliquables, et donc le législateur lui-même se décharge en quelque sorte, ou se défose sur le pouvoir réglementaire d'exécution. Et troisièmement, la distinction entre le domaine où le législateur fixe les règles et celui où il édique et il édique des principes ne correspond pas à la réalité.
En fait, et en réalité, le gouvernement intervient de manière détaillée, à la fois dans la mise en œuvre de la loi, dans l'édiction de la loi, même lorsque le législateur prévoit et des principes et des dispositions précises dans ses propositions de doigt. En fait, la plupart des textes votés par le Parlement se situent à la frontière entre les articles 34 et 37, mais cela importe peu. Si l'on monte en généralité et si l'on essaie d'étudier les rapports entre pouvoir législatif et surtout entre Parlement et gouvernement, en fait, on se rend compte que ce qui importe c'est à la fois l'initiative, législatif, cette compétence d'initiative, législative, avec son corollaire par rapport au pouvoir du règlement, ensuite le contenu, c'est-à-dire le domaine, et ensuite sur l'adoption.
On se rend compte en fait que les textes qui sont élaborés par le gouvernement, d'une part, d'autre part, les règlements qui sont pris par le gouvernement, et on se rend compte en réalité que le gouvernement, étant donné qu'il use à la fois de ses compétences législatives et de ses compétences réglementaires, n'a aucun intérêt à limiter l'un ou l'autre. Le gouvernement n'a pas intérêt à limiter le domaine réglementaire puisqu'il en use, et il n'a pas intérêt à limiter le domaine de la loi puisqu'à travers ses projets de loi, il les use également.
Celui qui se retrouve subordonné dans l'histoire, sur ce domaine, c'est le Parlement, puisque le Parlement, lui, ne peut pas utiliser l'article 37 et des compétences réglementaires, et donc il est subordonné, de ce point de vue-là, avec l'article 37, par rapport au gouvernement, mais également dans l'initiative législative, il subit les projets de loi plus qu'il ne propose des propositions de loi. Ce domaine de la loi, le rapport entre loi et règlement est donc très significatif et très représentatif de l'ordonnancement et de la hiérarchie des institutions de la Constitution de la Vème République par rapport à un équilibre ou plutôt à un déséquilibre entre le pouvoir exécutif, le gouvernement et le Parlement de l'autre côté.
Le Conseil constitutionnel dans tout cela, lui, il a validé, on l'a vu, la pratique des institutions en rejetant dès 1959 dans une décision d'hythère intépée, la distinction entre règles et principes et considère que quel que soit l'objet de la loi, il existe un domaine réservé au législateur, les principes et les objectifs, et un domaine réservé au gouvernement, la mise en œuvre de la loi. Plus tard, en 1982, le Conseil constitutionnel a estimé que la frontière entre la loi et le règlement était laissée à l'appréciation du gouvernement, de la même manière que le gouvernement peut empiéter provisoirement dans le domaine législatif par les ordonnances de l'article 38 de la Constitution, le législateur peut empiéter sur le domaine réglementaire.
N'oubliez pas que quand on parle du législateur, il s'agit à la fois du Parlement, qui est potentiellement législateur, mais aussi du gouvernement. Or, en l'espèce, c'est ici que le Seulement a propos du gouvernement. C'est ainsi que depuis les années 1980, et avec une accélération forte depuis les années 2000, il existe une confusion, c'est un terme qui est utilisé notamment par UPPORTEI, à propos de ces lois réglements dans les textes législatifs adoptés. Cette confusion est devenue quasiment totale, à partir du moment où le domaine de la loi peut empiéter sur le domaine réglementaire, quand c'est le gouvernement qui décide de légiférer, et que réciproquement, il peut restreindre l'article 34 pour utiliser plus largement l'article 37, il existe une confusion maintenant à propos de ces domaines de la loi et du règlement.
Cette confusion n'est pas dû au hasard, elle est due aux stratégies législatives du gouvernement et des moyens dont dispose le gouvernement. Le Conseil constitutionnel a malgré tout essayé d'infléchir sa jurisprudence de 82, en essayant de réglementer et de protéger les domaines respectifs de la loi et du règlement, d'essayer de remettre du clair là-dedans. Il l'a fait à travers deux moyens, d'abord l'article 41 de la constitution et les notions d'irrecevabilité, où une proposition de loi peut être déclarée irrécevable si elle ne porte pas sur le domaine de la loi.
Assez logique. Ensuite, le procédure de délégalisation, l'article 37,2, c'est quand une loi a été adoptée dans un domaine relevant du domaine du règlement, une procédure de délégalisation peut être mise en oeuvre pour permettre au gouvernement d'en modifier les dispositions. Alors pour terminer, je rappelle que la loi a été définie par un critère organique les matériels du début de la 5e République et dans les années 60. Le Conseil constitutionnel était attentif à cet article 34. La loi a été définie par deux critères, puis ensuite par l'élargissement et l'imprécision de son critère matériel.
À partir de la décision du Conseil constitutionnel dont on a déjà parlé 1971, cela conduit progressivement à l'ajout de deux nouveaux domaines dans l'article 34. Mais ce faisant et avec la stratégie du gouvernement, celui-ci use de l'article 34 et de l'article 37 concuramente. Ce qui fait que le domaine du règlement et le domaine de la loi ont conduit à une certaine mitigation, c'est-à-dire une certaine confusion. Une certaine confusion dans la mesure où le législateur gouvernemental ou le gouvernement législateur accompagne ces compétences d'initiatives législatives d'une utilisation très forte de son pouvoir réglementaire autonome.
Au total, ce n'est pas tant le domaine de la loi qui a été réduit par rapport au domaine du règlement que plutôt l'utilisation stratégique du gouvernement de ces compétences qui a produit de facto une utilisation du domaine de la loi ou du domaine du règlement en fonction de ses intérêts et au détriment du législateur parlementaire. Finalement, la Constitution de 1958, par rapport aux constitutions des 3e et 4e républiques, se retrouve bien encore aujourd'hui, c'est-à-dire une subordination du Parlement dans son rôle de législateur au détriment du gouvernement dans son rôle de législateur.
Et on l'a vu, cela s'explique également tout simplement par le fait majoritaire, le fait que la majorité au Parlement soutient le gouvernement. Il n'y a donc pas nécessairement une opposition de principe à avoir, une critique à avoir là-dessus, mais bien élargir aux autres séances que l'on a faites ensemble pour comprendre la logique des institutions. Une double logique, les logiques sont toujours politiques, éconstitutionnelles et institutionnelles.