Les compétences du Parlement sont nombreuses. Elle porte au regard de l'article 24 de la Constitution sur les fonctions législatives, les fonctions de contrôle du gouvernement, de l'action du gouvernement et l'évaluation des politiques publiques. Cet article 24, il précise ainsi le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du gouvernement et il évalue les politiques publiques. Ces compétences, elles relèvent donc la fonction législative dans le cadre du régime parlementaire. La fonction législative à propos de l'écriture de la loi, vous voyez que ce qu'il y a avec le article 24, c'est seulement le vote de la loi.
L'évaluation des politiques publiques, une fonction nouvelle, une compétence nouvelle, rajoutée en 2008 avec la révision constitutionnelle et dans le cadre du régime parlementaire à propos du contrôle de l'action du gouvernement et notamment de la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement avec les moyens d'action réciproques du cadre du régime parlementaire. Dans cet article, on va s'intéresser aux fonctions législatives et d'évaluation des politiques publiques. Je garde l'aspect mise en jeu de la responsabilité politique pour une séance spécifique avec notamment les articles 49 à 3 à propos de la rationalisation du parlementarisme.
Pour autant, on retrouve la rationalisation du parlementarisme, y compris dans la fonction législative. Cette fonction législative est celle que l'on prête le plus facilement dans le sens commun au Parlement. Pour autant, cette fonction législative, vous le savez déjà, elle est partagée. Elle est partagée avec le gouvernement, projet de loi pour le gouvernement, propositions de loi pour le Parlement. On a déjà eu quelques chiffres également à propos des normes européennes et de leur influence sur le droit français et donc aussi sur l'action législative du Parlement.
On voit donc que déjà, ces compétences, elles sont parlementaires de la fonction législative, elles sont largement partagées. On peut même dire que le gouvernement et l'influence européenne empiètent largement sur ce qui est souvent imaginé plutôt des compétences législatives du Parlement. Si on regarde dans la Constitution, à l'article 24, au terme de l'article 24, on se rend compte que la fonction législative du Parlement, elle se résume, d'après le texte, au vote de la loi. C'est-à-dire que finalement, c'est normal que l'élaboration de la loi soit essentiellement non-parlementaire, etc.
La réalité est un peu plus complexe. En fait, la compétence législative du Parlement, les propositions de loi, le droit d'amendement sont bien précisés dans la Constitution, spécifiquement dans d'autres articles, et donc la compétence, la participation du Parlement à la fabrication de la loi est bien prévue dans la Constitution. En moins, ces articles relèvent de compétences partagées, comme on vient de le voir. Le vote de la loi est, lui, une compétence spécifique du Parlement. C'est sa compétence propre, il n'y a que le Parlement, Assemblée nationale et Sénat, qui votent la loi.
Le gouvernement, ainsi, ne participe pas directement au vote de la loi. Ainsi, les ministres ne votent pas dans un hémicycle parlementaire pour un projet de loi ou pour une proposition de loi. C'est donc pour cette raison que l'article 24 précise seulement que le Parlement vote la loi. Mais d'autres compétences, je le disais, sont prévues à l'article 52, repos de la négociation et de la ratification des traités, l'article 53 également dans le même sens. Ces interventions, cette fonction législative, elle se rapporte aussi au sujet, à l'enjeu de la loi et du règlement, dont on a vu l'évolution avant et après 1958 et le rapport entre les deux.
Avec le rétrécissement du domaine de la loi, en passant notamment du passage des Constitutions de la IIIe et IVe République à la Constitution de la Ve. République, le rétrécissement du domaine de la loi a impliqué de facto un rétrécissement des compétences des parlementaires pour fabriquer la loi, puisque la loi a une étendue moindre que dans les républicains précédents. Aussi, la fonction législative des parlementaires rencontre également une limite, celle du pouvoir réglementaire, cette fois des membres du pouvoir exécutif, qui peuvent légiférer, non par des lois, non par des projets de loi, mais à travers les règlements pour souvent préciser des lois qui sont votées au Parlement, ou même pour préciser des projets de loi que le gouvernement lui-même déposait et fait voter au Parlement.
C'est en quelque sorte un rétrécissement, je le disais, du domaine de la loi, un décésissement de certains domaines de la loi, ou plutôt des décésissements qui sont, pour dire aussi, mis en concurrence avec le domaine réglementaire. On l'a vu également sur cette fonction législative à propos de la révision de la Constitution. Le Parlement peut avoir un rôle dans la révision d'une Constitution, notamment avec le vote en déterre identique d'un projet de révision constitutionnelle, et également à propos du Parlement qui se réunit en congrès à Versailles, avec une majorité qualifiée des 3-5e, vous le savez.
Le Parlement a donc un rôle important dans ce cadre pour réviser, d'éventuelle révision de la Constitution. Ce qu'il faut dire de cette fonction législative, en fait, c'est que le Parlement est tributaire. Il est tributaire de sa subordination au sein du régime parlementaire de la 5e République, un régime parlementaire rationalisé. Cette rationalisation s'exprime au profit du pouvoir exécutif, y compris dans les diverses compétences, notamment liées à la fonction législative. Le Parlement est aussi subordonné au fait majoritaire et le triptique président, premier ministre et gouvernement, et parlement à l'Assemblée nationale notamment.
C'est une subordination, cette fois qui est politique, les 3 acteurs étant de la même majorité, ils se soutiennent, et les députés soutiennent le gouvernement, qui lui-même cherche à appliquer le programme de l'élection présidentielle et du candidat qu'il l'a emporté. C'est donc tout naturalement que découle politiquement une influence politique, partisan, avec ce triptique dont on vient de parler, qui est renforcé par ce triptique institutionnel, président, gouvernement, premier ministre et parlement à l'Assemblée. De fait, ces fonctions législatives, les fonctions législatives du Parlement, elles sont, je l'ai dit, subordonnées d'une part, et d'autre part, elles sont soumises aux considérations et aux contextes politiques d'autre part.
Normalement, si on regarde dans la Constitution, le Parlement dispose bien de nombreuses compétences législatives, des pots de loi, de propositions de loi, droit d'amendement, etc. Mais celles-ci sont subordonnées, etc. Le deuxième grand taxe à voir dans ces compétences du Parlement, outre la mise en jeu de la responsabilité politique qu'on verra à part, c'est l'évaluation des politiques publiques. L'évaluation et le contrôle des politiques publiques est le mode de compétence le plus moderne, sinon à la mode de l'action de l'État et du gouvernement.
Ce contenu, il ne porte pas, ce contenu d'évaluation de politiques publiques, ne porte pas sur la mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement. Il ne s'agit pas non plus de faire la loi. C'est donc une autre compétence qui a été ajoutée en 2008. Son contenu est variable, il peut s'agir d'un simple contrôle de gestion, on va dire qualitatif, savoir si les objectifs fixés par une loi ont été atteints grâce à cette loi. Ça se s'intéressait aux conséquences d'un projet de loi également, vérifier si tel ou tel champ de politique publique est toujours pertinent, s'il mérite des adaptations.
Mais la révision du juillet 2008 a approfondi cette démarche. Elle a approfondi cette démarche d'abord en obligeant le gouvernement à introduire une évaluation a priori dans les projets de loi sous forme d'annex contrôlé par le Parlement. C'est-à-dire que chaque projet de loi doit être soutenu, accompagné d'un document qui est une étude d'impact sur les projets de loi, c'est-à-dire ce qu'il en est attendu. Cette étude d'impact de son objectif, c'est de permettre une évaluation a posteriori d'un projet de loi, c'est-à-dire regarder ce pourquoi il a été conçu, les résultats qu'il produit et donc voir s'il y a eu bien une adéquation entre le projet de loi et la réalité de ses conséquences.
Deuxièmement, la révision a fait de l'évaluation des politiques publiques une des missions constitutionnelles du Parlement. Cette dotation constitutionnelle, cet ajout constitutionnel est particulièrement important, il est fort, puisque l'évaluation des politiques publiques est mise au même niveau que le vote de la loi et le contrôle de l'action du gouvernement de la mise en jeu de la responsabilité politique, notamment. Cette mission est donc particulièrement notable, ce n'est pas une compétence dérivée, c'est une compétence propre, ni dérivée ni partagée, c'est une compétence propre du Parlement.
Et pour cela, troisièmement, la révision a donné au Parlement les moyens d'y parvenir, en plaçant par exemple la cour des comptes jusque-là indépendante des assemblées à leur service pour contrôler l'action du gouvernement et évaluer les politiques publiques. C'est également la possibilité de créer des commissions d'enquête parlementaires pour recueillir des éléments d'information afin de contrôler et d'évaluer l'action gouvernementale, c'est par exemple l'article 51, aligné à deux. De sur quoi, au niveau de l'agenda parlementaire, une semaine de séance sur quatre est désormais, donc depuis 2008, réservée par priorité et dans l'ordre fixé par chaque assemblée au contrôle du gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques.
Ces évaluations, elles prennent des formes diverses, on a dit, des commissions d'enquête, des rapports, des débats qui peuvent être organisés, qui sont organisés au Parlement. Le but est de placer l'action du gouvernement sous l'œil attentif des parlementaires. La question qui se pose maintenant, c'est de savoir si cet œil attentif des parlementaires, si ces compétences sont suffisantes. Autrement dit, faisons une évaluation de l'évaluation de l'action du gouvernement par le Parlement. Et là, la réalité n'est ni tout à fait satisfaisante, ni tout à fait discutable et critiqueable.
On est dans un entre-deux qui est une situation qui s'exprime d'abord, qui résulte d'abord de la caractère récente, seulement une révision de 2008, donc il n'y a pas encore une longévité telle que les parlementaires auraient pu s'approprier, etc. Les compétences étaient à l'esprit. À ce titre, on voit que les études d'impact gouvernementales sont régulièrement dénoncées comme étant indigentes. Donc le gouvernement ne remplit pas nécessairement tout ce qui est attendu de lui. Deuxièmement, les parlementaires ne se sont pas complètement saisies de cette compétence de contrôle de l'action d'évaluation des politiques publiques, puisqu'ils sont encore beaucoup dans l'action législative, sans stricte, avec des propositions de loi, d'amendements en ombre.
Cette évaluation des politiques publiques n'est pas encore à pied légalité du poids de vue des parlementaires dans leur action. En tout cas, c'est ce qui est dit, les études parlementaires, ce que montrent plutôt les études parlementaires. Comment est-ce qu'on peut... Pourquoi ? Comment est-ce qu'on l'explique ? En fait, cette compétence d'évaluation des politiques publiques n'est pas complètement aboutie, pas vraiment utilisée à son maximum non plus, parce que les parlementaires restent, je disais à l'instant, subordonnés dans une double logique à la fois institutionnelle, que peut faire un parlementaire quand une étude d'impact est insuffisante ?
Il peut le signaler, il n'y a pas de recours, le gouvernement va s'engager, a prolonger, a améliorer son étude d'impact, etc. Même certains recours de certaines saisines devant le Conseil constitutionnel notifient les études d'impact indigentes qui ne respectent pas le terme de la Constitution, et le Conseil constitutionnel ne censure pas les textes qui ne respectent pas les études dont les études d'impact ne sont visiblement pas suffisamment étayées et conformes à l'esprit de la Constitution. Donc c'est une certaine impuissance institutionnelle du Parlement qui renvoie à sa subordination institutionnelle.
Et puis il y a la dimension politique, et cette subordination politique que l'on retrouve dans l'expression des compétences législatives et de mise en jeu de la responsabilité politique, que l'on retrouve également à propos de l'évaluation des politiques publiques. Cette évaluation des politiques publiques elle-même, elle est contingente, dépendante de cette subordination politique. Et les parlementaires d'une majorité qui est celle du gouvernement, qui est celle du président ne vont pas se précipiter pour évaluer et identifier des politiques publiques gouvernementales qui seraient défaillantes, à changer, à améliorer, inefficaces, etc.
Vous l'entendez certainement, la logique est celle d'une majorité, d'une logique de fait majoritaire, et donc nécessairement la majorité des parlementaires. Alors pourquoi est-ce que, dans cette semaine sur quatre réservés à l'évaluation des politiques publiques et d'action du gouvernement au Parlement, pourquoi est-ce que les oppositions ne s'en saisissent pas ? Attention je ne dis pas ça, mais c'est les oppositions s'en saisissent. Mais une semaine seulement sur quatre, c'est-à-dire seulement 25% du temps, et dans cette semaine réservée, en fait à l'opposition et à l'évaluation, etc.
C'est plutôt des débats politiques, des niches parlementaires, des sujets portés par les oppositions qui vont être mis en avant, par les parlementaires eux-mêmes, par les journalistes également, plutôt que des sujets arides et techniques comme l'évaluation des politiques publiques. Ce simplement, dernier point, l'évaluation des politiques publiques n'est pas un sujet très médiatique, très médiatisable, ce n'est pas un sujet sur lequel on fait le buzz politique, or au Parlement, vous l'avez vu, depuis quelques années, la polarisation politique et partisan a eu des incidents sur le travail parlementaire, un travail parlementaire de plus en plus clivé, de plus en plus médiatique, et dans lequel certaines formes de travail prennent le pas sur d'autres, ou sont plus médiatisées que d'autres.
La fabrique de la loi est toujours médiatisée, la mise en jeu d'un responsabilité du gouvernement est toujours médiatisée, les commissions d'enquête parlementaire, vous l'avez vu, on l'a vu, sont de plus en plus médiatisées, de plus en plus utilisées, l'image du fait qu'il y ait plus de groupes parlementaires, par contre le travail, on va dire de l'ombre, le travail technique aride, comme l'évaluation des politiques publiques n'est pas clairement au cœur du Parlement. Alors au final ce n'est pas bien grave puisque dans la Constitution on l'a dit, il y a beaucoup d'autres compétences pour le Parlement, on va le voir, ces compétences notamment sur leur dimension rationalisée, comment elles sont rationalisées, et comment dans la fabrique de la loi et dans la mise en jeu de la responsabilité politique, on retrouve cette rationalisation du parlementarisme.
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