Alors après avoir vu les compétences normales du gouvernement, nous allons nous intéresser aux compétences dites exceptionnelles du gouvernement. Ces compétences exceptionnelles, elles sont de deux types. D'abord elles concernent en matière législative les ordonnances et ensuite en matière d'ordre publique, elles concernent l'état de siège et l'état d'urgence. Ces compétences exceptionnelles, distinctes vous l'avez vu de deux types, ne sont pas utilisées autant par chacun des deux types. En effet, le pouvoir en matière d'ordre publique est utilisé plutôt exceptionnellement et donc on peut le classer facilement en tant que compétences exceptionnelles du gouvernement.
Dans le sens où cette pratique fait exception. En matière d'ordonnance, la difficulté est un peu plus forte pour ce classement. Je m'explique. Tout simplement, la procédure normale pour le gouvernement est de légiférer par des projets de loi ou d'aider à la législation des propositions de loi notamment par des amendements gouvernementaux sur les initiatives législatives des parlementaires pour un examen au Parlement avec une navette parlementaire issue d'un vote de la loi en détermin identique dans les deux chambres puis ensuite d'une ratification par la loi, une adoption de la loi au Parlement et ensuite une publication au journal officiel.
La procédure normale. En ce sens, la procédure des ordonnances en matière législative est exceptionnelle. Ce n'est pas la procédure normale. Elle est donc la procédure exceptionnelle. Néanmoins, si on s'intéresse à l'utilisation qui est faite de cette procédure des ordonnances, on se rend compte que cette utilisation des ordonnances ne fait pas exception. Elle ne fait pas exception dans la pratique. Dans la pratique, c'est-à-dire dans la mesure ou tout simplement l'utilisation des ordonnances est devenue une pratique tout à fait usitée par les gouvernements successifs, usitée, c'est-à-dire utilisée fréquemment de manière normale et non pas de manière exceptionnelle par les gouvernements.
Donc, distinguez bien, vous l'avez compris, la procédure dans son ensemble, la procédure normale, la procédure d'exception et l'utilisation qui est faite ensuite par les différents gouvernements de ces compétences. On va le voir pour l'article 38, on va commencer par les ordonnances et j'expliquerai notamment le pourquoi ou les raisons principales qui expliquent le recours de plus en plus fréquent par les gouvernements des ordonnances, aux ordonnances. Donc, outre le pouvoir réglementaire en matière législative, on l'a dit, le premier ministre et le gouvernement peuvent bénéficier d'une délégation législative accordée par le Parlement, les ordonnances.
Selon l'article 38 de la Constitution, le gouvernement peut, je cite, pour l'exécution de son programme demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnance pendant un délai limité des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. L'objectif à la lecture de cet article 38, l'objectif pour le gouvernement, il est simple, c'est donner au gouvernement les moyens d'agir rapidement lorsqu'il y a à la fois urgence et complexité à agir devant le Parlement en raison d'un examen parlementaire ou d'une adoption qui serait potentiellement compliquée.
Le Conseil constitutionnel impose au gouvernement une précision quant aux mesures envisagées dans la loi d'habilitation sans que référence soit faite pour autant un programme de cette loi d'habilitation. De même les délais d'actions ouverts au gouvernement doivent être mentionnés dans la loi d'habilitation. Le Parlement n'est pas exclu de cette procédure, vous l'avez vu, puisque c'est une procédure, c'est une autorisation qui est faite par le Parlement, c'est le gouvernement qui demande au Parlement l'autorisation de légiférer sur certains domaines dans un temps limité sur un sujet délimité, vous l'avez compris, et le Parlement doit ensuite se prononcer sur cette demande du gouvernement.
Évidemment, le gouvernement demande à sa propre majorité de bien vouloir l'autoriser à légiférer par ordonnance et donc le Parlement de fait autorise les gouvernements à légiférer par ordonnance à voir recours aux ordonnances. Le recours aux ordonnances ne vaut que pour la législation ordinaire et non pour les lois organiques ou celles comportant des principes à valeur constitutionnelle, c'est là une autre limite qui a été posée. Enfin, sachez que si les délais ne sont pas respectés, les ordonnances deviennent caducs.
Les délais ne sont pas respectés, c'est-à-dire les délais prévus dans les lois d'habilitation, les lois d'habilitation qui sont celles qui autorisent, je les dis, le gouvernement à légiférer par ordonnance sur des sujets donnés pendant un temps donné, c'est-à-dire qu'à l'issue de la période inscrite dans le projet d'habilitation à légiférer par ordonnance, le gouvernement doit avoir déposé les ordonnances. Si elles ne sont pas déposées dans les délais, elles deviennent caducs et donc le gouvernement ne peut pas les déposer devant le Parlement.
Ensuite, le Parlement n'est pas écarté de la procédure, donc je l'ai dit d'une part parce qu'il autorise, même si c'est assez formel, le gouvernement et d'autre part parce que les lois d'habilitation, outre donc le fait qu'elles soient votées par le Parlement, le résultat aussi des ordonnances doivent être examinées par le Parlement. En effet, le gouvernement doit déposer un projet de loi de ratification des ordonnances, c'est-à-dire que le Parlement doit se prononcer à la fin de la procédure une fois que le gouvernement a produit son texte, non pas sur un examen parlementaire mais direct classique, mais directement sur le vote à propos du projet de loi de ratification des ordonnances.
Ce projet de loi de ratification des ordonnances, il permet au gouvernement d'avoir plus de latitude, on va dire, sur la composition de son projet de loi à travers les ordonnances et en quelque sorte, c'est une législation clé en main qui est donnée au Parlement puisque celui-ci, je le répète, doit se prononcer sur le projet de loi de ratification des ordonnances. Dans la pratique, je l'ai déjà dit, le recours aux ordonnances est croissant. Il est croissant avec une saisure assez forte à partir du milieu des années 2000.
Un exemple, je tiffrais, entre 1984 et 2003, on décompte 155 projets de loi d'ordonnance qui ont été faits. Entre 2004 et 2013, c'est-à-dire 10 ans de moins, la première période fait 20 ans, celle-ci fait 10 ans, 357 projets de loi d'ordonnance ont été faits, c'est-à-dire 200 de plus en 10 ans de moins et la tendance continue à s'accentuer après 2013. Le recours aux ordonnances, il s'explique d'abord parce que le domaine des ordonnances a été élargi. Alors qu'il se contenait aux transpositions des directives européennes, la première partie de la Ve République, aux droits d'outre-mer et à la codification, le champ des habilitations a cessé de se diversifier pour couvrir, infiner, celui du domaine de la loi dans son ensemble.
C'est-à-dire que le gouvernement peut légiférer par ordonnance sur l'intégralité des domaines qui sont ceux de la loi. Le caractère exceptionnel des ordonnances tend donc à disparaître tant au niveau de son contenu, de leur contenu, qu'au niveau de leur utilisation et de leur recours par le gouvernement. Pourquoi est-ce que le gouvernement légifère par ordonnance sert ? C'est une manière de faire la loi qui est beaucoup plus aisé pour le gouvernement puisque celui-ci, mise à part le début et la fin de la procédure où le Parlement autorise puis vote les projets de loi, le gouvernement légifère seul avec l'appui du Conseil d'État qui est contre le contenu des ordonnances.
Il légifère plus vite. Il n'est pas dépendant d'un agenda, de l'agenda parlementaire. Il peut légiférer également de manière plus libre qu'en ayant les différentes contraintes parlementaires qui pourraient s'exprimer lors d'un examen parlementaire classique. C'est enfin un contexte politique qui permet au gouvernement de vouloir aller plus vite, de s'afficher de manière plus forte, plus dynamique sur sa capacité à légiférer. Cela est notamment le cas en période de cohabitation ou plus largement sur des gouvernements qui s'appuient sur des majorités restreints, très huit.
Le gouvernement pouvait là aussi être tenté de se faciliter la tâche, c'est-à-dire avoir plus de chances d'arriver à un examen parlementaire correct, satisfaisant, y compris dans l'élaboration de la loi et dans le vote de la loi, en ayant recours aux ordonnances. Plus largement, c'est important de le noter, se recours aux ordonnances de plus en plus importants. Le domaine de couvert par les ordonnances qui est de plus en plus important également va dans le sens plus large, si on élargit la focale d'analyse, de la rationalisation du parlementarisme, c'est-à-dire de la subordination du Parlement au pouvoir exécutif, en particulier au gouvernement dans le cadre du régime parlementaire.
La même tendance s'observe à propos de la répartition de projet de loi versus proposition de loi. L'écrasant de majorité des textes adoptés à l'Assemblée et plus largement au Parlement sont des textes issus du gouvernement. Parce que lorsque le gouvernement dispose de la majorité en période de fait majoritaire, tout simplement, le gouvernement a les moyens, les capacités, outre les compétences constitutionnelles évidemment, de légiférer bien plus que les parlementaires et les deux chambres qui sont donc subordonnées au gouvernement.
Ça ajoute à ça la main-mise partisan majoritaire de fait que le fonctionnement est que l'initiative politique puis constitutionnelle, puis législative appartienne au leader du gouvernement et donc au Premier ministre et au président de la République. Et donc évidemment, cet ensemble de faisceaux d'indices conduit également dans le cadre de l'utilisation de l'article 38 de la Constitution, un fort déséquilibre et un accroissement de ce déséquilibre dans la question de la procédure législative et tout cela au détriment du Parlement et des parlementaires.
Un petit mot, mais on l'a déjà dit, plusieurs reprises, les ordonnances en période de cohabitation peuvent s'avérer beaucoup plus délicates à gérer pour le Premier ministre puisque celui-ci reste, si il dispose de la majorité à l'Assemblée nationale, celui-ci peut voir s'opposer plutôt le président de la République en Conseil des ministres qui peut refuser de signer le projet de loi d'autorisation à légiférer par ordonnance du gouvernement. Bref, il peut s'opposer, ce président, au contenu des ordonnances voulues par le Premier ministre.
C'est ce qui a donné lieu notamment à la fameuse crise des ordonnances entre François Mitterrand et Jacques Chirac, à propos notamment du découpage électoral lors de la première cohabitation. Enfin, le deuxième point sur lequel il fallait revenir en compétence exceptionnelle, c'est en matière d'ordre public, je l'ai déjà dit, ces compétences-là sachez simplement qu'elles sont véritablement exceptionnelles, que ce soit l'état de siège ou l'état d'urgence, tant la procédure que le contenu ne relève évidemment pas d'une période normale, ni leurs recours, ils sont donc complètement exceptionnels.
En effet, l'état d'urgence qui résulte de la loi du 3 avril 1955 vise, je cite, le péril imminent, résultant d'atteindre grave à l'ordre public ou d'événements présentant le caractère d'une calamité publique. Termin, l'état d'urgence qui nécessite l'autorisation du Parlement, s'il dure plus de douze jours, s'inscrit dans une période d'exception. L'état d'urgence ensuite s'arrête automatiquement en cas d'élection ou de démission du gouvernement et il relève, notez-le, du régime juridique de la police administrative. Il a été utilisé à quatre reprises depuis 1958, c'est donc très peu, d'où le caractère d'exception.
À la fin de la guerre d'Algérie, de 1961 à 1963, lors des troubles en Nouvelle-Calédonie, 1985, lors des émeutes urbaines de 2005-2006 et face aux attentats terroristes de 2015 à 2017. C'est nombreuse pour terminer, ces nombreuses compétences tendent avec ou vers le président autant que vers le Parlement. Ces compétences exceptionnelles, elles permettent clairement de saisir que le gouvernement, le premier ministre, sont à la fois essentiels, indispensables du point de vue constitutionnel dans le cadre du régime parlementaire et aussi indépassables politiquement dans la gestion des affaires courantes, on va dire, ou dans la politique quotidienne, c'est-à-dire dans le rapport entre le gouvernement et la législation, tout simplement l'examen parlementaire qui se fait au Parlement.
Dans ce sens-là, on voit bien que le gouvernement est à l'interface, interface entre le président de la République et le Parlement et en particulier la Chambre élu au suffrage universel direct, l'Assemblée nationale. Ces compétences exceptionnelles, en ce sens, ce qu'elles ont montré, ce qu'elles montrent, c'est qu'elles prolongent bien les compétences normales du gouvernement. Elles lui donnent encore plus de pouvoir, de compétences, notamment en matière législative, puisque le recours aux ordonnances montre bien toute l'inclinaison du régime parlementaire vers le pouvoir exécutif.
On sent déjà là venir le déséquilibre dans le régime parlementaire, un déséquilibre au profit du pouvoir exécutif et du gouvernement en particulier. On va voir maintenant le Premier ministre qui est le chef du gouvernement.